【京师南昌所】专业分享 | 低空经济发展的法律困境与规制路径——以制度供给与现实需求的平衡为视角

低空经济发展的法律困境与规制路径——以制度供给与现实需求的平衡为视角

摘要

低空经济作为新质生产力的重要载体，其万亿级市场规模的背后，凸显出法律规制滞后与产业创新需求的深层矛盾。本文从现行法律框架与产业实践的错位切入，系统梳理空域管理、技术安全、市场培育等维度的制度梗阻，结合比较法经验与本土实践，提出构建"专项立法+协同监管+技术赋能"的立体化法律路径，为低空经济法治化发展提供理论参照与实务指引。

一、低空经济的产业特征与法律规制语境

 （一）产业属性的法律界定

 低空经济以1000米以下（可延伸至3000米）低空空域为物理空间，以有人/无人驾驶航空器为载体，形成涵盖飞行器制造、场景应用、基础设施的全产业链经济形态。其法律特征表现为：

 1. 空域资源的公共属性与私益利用的冲突：空域所有权属国家，而低空经济需通过市场化配置激活资源价值。

 2. 技术创新的超前性与法律稳定性的张力：无人机配送、城市空中交通（UAM）等场景突破传统航空法框架。

 3. 监管主体的多元性与协同机制的缺失：涉及民航、空管、公安、工信等多部门权责划分。

（二）产业数据的规范映射 

从规范视角解析产业数据（数据来源：民航局2023年统计公报、艾瑞咨询行业报告）：

市场规模：2023年达5059.5亿元，2035年预计突破3.5万亿元，年复合增长率超15%。

主体规模：民用无人机注册量126.7万架（全球第一），相关企业1.9万家，但90%为中小微企业。 

基础设施：通用机场449个（仅为美国11%），低空通信基站覆盖率不足20%。

数据表明，产业规模扩张与制度供给不足的矛盾已成为发展瓶颈。

二、低空经济的法律困境：从规范缺失到实践梗阻 

（一）法律体系的结构性缺陷 

1. 立法层级偏低：现行规范以《民用航空法》为核心，辅以《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》等行政法规，但缺乏专门性法律支撑。

2. 规则碎片化：无人机管理分散于《通用航空飞行管制条例》《快递市场管理办法》等20余部规范性文件。 

3场景化规则缺位，如低空物流的空域使用、适航标准、责任认定缺乏专项规定。

4. 监管权责模糊：军民航协同机制尚未法定化，无人机"黑飞"治理存在"看得见的管不着，管得着的看不见"的执法困境。

（二）空域管理制度的现实桎梏 

1. 空域开放的制度壁垒：管制空域占比过高，监视空域、报告空域划分标准不明；试点改革局限于低空空域分类管理（如湖南、江西试点），全国性空域动态管理机制未建立。

2. 审批程序的效率困境：飞行计划审批需经民航、空管、公安等多部门流转，平均耗时超48小时；缺乏统一的数字化审批平台，企业需重复提交材料，合规成本占运营成本比例达12%-15%。

（三）技术安全的法律规制盲区

 1. 适航认证体系滞后：现行适航标准主要针对传统航空器，eVTOL（电动垂直起降飞行器）等新型装备缺乏专项认证规则；无人机电池、通信模块等核心零部件的国家标准缺失，导致产品质量纠纷频发。

2. 数据安全风险突出：低空飞行器的地理信息、飞行轨迹等数据缺乏分类保护标准；无人机反制技术的法律边界不明，部分企业采用射频干扰等手段可能触犯《治安管理处罚法》。 

（四）市场培育的制度供给不足 

1. 商业模式的合规风险：低空旅游的空域使用与景区管理存在法律衔接问题；医疗急救无人机的飞行特权（如紧急避险权）缺乏法律授权。

2. 责任承担的规则空白：多主体事故责任认定（如飞行器制造商、运营方、空域管理方）缺乏明确指引；现行保险制度难以覆盖新型风险，如无人机撞鸟、电磁干扰导致的事故理赔争议。

三、低空经济法治化的路径选择：从被动应对到主动建构 

（一）立法体系的顶层设计 

1. 制定《低空经济促进法》

明确空域分类管理、市场准入、安全监管等基本制度； 建立"负面清单+正面激励"机制，如对新能源飞行器给予税收优惠。

2. 完善配套规则体系

出台《无人机安全管理条例》《低空通信频率使用办法》等行政法规。 

制定场景化技术标准，如《城市低空物流运行规范》《eVTOL适航审定指南》。 

3. 地方立法先行先试 

支持粤港澳大湾区、长三角等产业集聚区制定专项法规，如深圳已出台《无人驾驶航空器飞行管理暂行办法》。

 （二）监管机制的协同创新

 1. 空域管理的"放管服"改革

扩大非管制空域范围，建立"目视飞行走廊"制度。

建设全国统一的低空飞行管理服务系统（如湖南"空天大网"模式），实现"一网通办、一码飞行"。

2. 多元主体协同监管

建立民航、空管、公安、应急等部门的联席会议制度。 

引入行业协会自律管理，如中国航空器拥有者及驾驶员协会（AOPA）参与制定行业标准。

3. 技术监管手段升级

推广"电子围栏""北斗差分定位"等技术，实现飞行器实时监控。

建立低空安全大数据平台，对气象、地理、飞行数据进行智能分析预警。

（三）技术创新的法律护航

 1. 知识产权保护机制

 设立低空经济专利优先审查通道，对核心零部件研发给予专利侵权惩罚性赔偿。

建立标准必要专利（SEP）池，降低中小企业技术合规成本。

2. 数据安全治理框架 

制定《低空数据分类分级保护标准》，明确地理信息、用户隐私数据的出境规则。

建立"政府监管+企业自治+行业自律"的数据安全责任体系。

3. 责任保险制度创新 

开发低空经济综合责任险，覆盖飞行器责任、第三者责任、数据安全责任。

探索"保险+科技"模式，如通过飞行数据监测实现保费动态调整。

（四）市场培育的制度激励 

1. 场景应用的合规指引 

发布《低空经济应用场景合规操作手册》，明确各场景的审批流程、安全要求。 

建立"沙盒监管"机制，允许企业在特定区域、时段内进行创新试点。

2. 跨境合作制度突破 

海南自贸港等区域试点跨境低空飞行审批机制。 

参与制定国际低空交通规则，提升我国在UAM等领域的规则话语权。

四、结语：在创新与规制之间寻找平衡点

 低空经济的法治建构，本质是在产业创新活力与公共安全秩序之间寻求动态平衡。未来立法需秉持"包容审慎"原则：对颠覆性创新给予制度试错空间，对安全底线问题设定刚性规则。作为法律从业者，可在以下领域提供专业服务：

合规审查：协助企业完成空域使用、数据安全、适航认证等全流程合规；

争议解决：代理低空事故责任认定、知识产权纠纷、跨境法律冲突等案件；     

政策参与：为地方政府立法、企业标准制定提供法律论证。

低空经济的法治蓝图，需要立法者的制度智慧、监管者的治理创新与法律人的专业赋能共同绘就。唯有构建"良法善治"的制度环境，方能让这片"新蓝海"真正成为经济高质量发展的增长极。

注：本文数据均来源于民航局公开统计、权威行业报告及试点地区立法文件如需进一步探讨低空经济法律实务，可联系笔者。