【京师南昌分所】专业分享 | 食堂外包中的许可责任与行政诉讼策略探析

在企业后勤管理中，食堂外包已成为常见模式，但随之而来的食品安全监管问题常引发争议。我们代理的某市市场监督管理局与某汽车销售服务有限公司的行政处罚纠纷，便聚焦于食堂外包场景下的食品经营许可责任划分，同时也为行政相对人如何应对此类纠纷提供了典型样本。

某汽车销售服务有限公司将内部食堂承包给某餐饮公司，后经某市市场监督管理局调查，发现某餐饮公司已经取得相关营业执照及食品经营许可等相关材料，但某汽车销售服务有限公司并未取得相关许可，后认定某汽车销售服务有限公司涉嫌违反《食品安全法》第三十五条之规定，对某汽车销售服务有限公司处以货值金额的4倍的罚款1,317,903.2元的行政处罚。我们代理该案近一年的时间里，经过三次行政听证后进入行政诉讼程序，最终促成某市市场监督管理局与某汽车销售服务有限公司达成调解，行政处罚金额降低至15,000元，共计为某汽车销售服务有限公司减少1,302,903.2元行政处罚罚款。

根据现行法律体系，食品经营许可的核心在于实际从事餐饮服务的主体，这一原则在食堂外包场景中尤为明确。

从法律层级来看，《食品安全法》第三十五条确立了“从事餐饮服务需依法取得许可”的基本原则，而第五十七条进一步明确，集中用餐单位从供餐单位订餐后，仅要求供餐单位（即承包人）取得许可。《食品安全法实施条例》第二十八条更直接规定：“承包经营集中用餐单位食堂的，应当依法取得食品经营许可，并对食堂的食品安全负责。”上述法律法规均未要求发包人（集中用餐单位）在食堂外包时办理食品经营许可证。

部门规章的解释也需遵循上位法精神。《食品经营许可和备案管理办法》第十五条虽提到“集中用餐单位的食堂应当依法取得食品经营许可”，但结合该办法第六十二条对“集中用餐单位食堂”的定义——“供应内部职工、学生等集中就餐的餐饮服务提供者”，可知需办证的是实际提供餐饮服务的承包人，而非发包人。若要求发包人与承包人双重办证，不仅违背“一事不再罚”的法理，更会造成监管逻辑混乱——既然承包人已对食品安全负责，发包人持有的许可证便失去了实际监管意义。

实践中，多地市场监管部门、司法机关作为集中用餐单位，在食堂外包时均未办理食品经营许可证，这一普遍做法也印证了“发包人无需许可”的行业共识。

面对行政处罚，行政相对人需从实体合法性与程序合规性两方面构建辩护体系，形成完整的权利救济路径。

1、实体层面：紧扣法律条文与立法原意

首先，需精准梳理法律层级关系，优先适用上位法。在食品经营许可问题上，应依据《食品安全法》及其实施条例的明确规定，指出部门规章不得增设义务——若上位法未要求发包人办证，监管部门以部门规章为由处罚便涉嫌违法。

其次，注重收集实践例证强化论证。通过查询同类单位（尤其是监管部门自身）的许可情况，以“同案同标准”的对比，揭示处罚的不合理性。同时，若存在监管部门曾明确告知“外包无需办证”的沟通记录，可作为无主观过错的关键证据。

最后，充分主张裁量情节。若存在“初次违法、及时改正、未造成危害后果”等情形，应援引《行政处罚法》第三十三条及地方裁量规则，论证“不予处罚”的合法性，尤其要结合支持民营经济发展的政策精神，强调监管应兼顾执法刚性与营商环境优化。

2、程序层面：严守举证时限与证据规则

行政诉讼中，程序正义是实体公正的前提。根据《行政诉讼法》，被告（行政机关）需在收到起诉状副本后15日内提交作出行政行为的证据及依据，无正当理由逾期举证的，视为行政行为无证据支撑。

相对人应重点核查被告举证的及时性与完整性：若行政机关超出法定期限提交证据，或未提供作出处罚的规范性文件，可直接主张“行政行为缺乏证据”。多地高级法院判例已明确，行政机关以“内部流转耗时”等理由逾期举证，不属于法定正当理由，相关行政行为应被撤销。

食堂外包的许可责任划分，本质是厘清“谁实际经营、谁承担责任”的监管逻辑，法律与实践均已明确发包人无需与承包人双重办证。行政相对人在应对此类纠纷时，需立足法律条文精读、实践案例援引、程序漏洞识别，通过实体与程序的双重抗辩，维护自身合法权益。这一过程不仅是个案维权，更能推动行政监管在法治轨道上运行，实现食品安全与企业合规成本的平衡。